城镇保障性安居工程审计研究--以慈溪市为例x

　 1 城镇保障性安居工程审计研究 ——以慈溪市为例

　 摘

　要：

　国家推行保障性住房建设工程可以让百姓的居住条件大大提高，还可以提供给房地产市场更多的机遇。在该住房体系当中经济适用房、廉租房和限价房都是主要内容。对保障性住房进行审计工作时需要把政府实施建设的基本情况和基础建设发挥出来的效果作为主要参考依据，让住房保障措施可以顺利实施，让百姓的生活得到保证，也可以加快审计转型的速度。本篇论文以慈溪市为主要研究对象，针对该市保障性安居工程审计中存在的问题提出相对应的建议。通过研究让城镇保障性住房审计得到更深入的发展，有利于更加多样化的展开相关的理论研究工作。

　关键词：

　城镇保障性安居工程；安居工程审计；保障性住房；民生建设

　 Auditing Research on Urban Safeguarding Housing Projects —— Taking Cixi City as an Example Abstract: The construction of affordable housing can continuously improve people"s living conditions, and also provides a stable development opportunity for the real estate market. Affordable housing, low-rent housing, and price-limited housing are part of the affordable housing system. The construction of affordable housing needs to be based on the basic conditions implemented by the government and the effects of infrastructure construction, so as to ensure the smooth implementation of housing security measures, protect people"s lives, and accelerate the speed of audit and transformation. Affordable housing audit mainly includes system audit and construction process audit. This article takes Cixi City as the main research object, and puts forward corresponding suggestions for the problems of affordable housing audit. Through research, the urban affordable housing audit can be further conducted. Flourishing development, which is conducive to more diverse theoretical research work. Key words:Urban security housing project; Audit of housing project; Affordable housing; People"s livelihood construction;

　 2 1 城镇保障性安居工程审计的基本理论 1.1 城镇保障性安居工程的含义与分类 1.1.1 城镇保障性安居工程的含义 城镇保障性安居工程说的是用成本价向城镇居民进行出售房屋，这项工程主要是为了让无房户、危房户和住房困难户受惠，着重考虑到退休职工教师和那些住房比较困难的人群，这种类型的房屋并不会像收入比较高的家庭出售。

　1.1.2 城镇保障性安居工程的分类 城镇保障性安居工程的内容大致可以分为三类:第一，保障性住房建设，廉租房、经济适用房等类型的房屋都属于该工程的主要内容。第二，改造棚户区，需要对城市、国有工矿、林区等具体地区的棚户区进行改造。第三，对危房进行改造，同时推行游牧民的定居工程。这项工程在推进的过程中，也需要考虑那些低收入家庭的具体情况。制定相关的保护制度，尽可能地解决低收入家庭住房困难的问题，实现政府的目标。

　1.2 城镇保障性安居工程审计的含义与业务流程 1.2.1 城镇保障性安居工程审计的含义 城镇保障性安居工程审计主要是由政府的审计机关负责的，结合事务所审计和被审单位的内部审计的帮助，对保障性安居工程项目的开展情况进行的审计工作。到目前为止，政府在寻找转型的新契机，所以重点关注保障性安居工程项目的开展情况。保障型安居工程可以更好的让民生问题得到解决，也可以让社会群众获得更多的利益，所以这项工程也被相关的社会人士持续关注着。最近这几年政府为了能够加快建设速度，让不少地方都出现了豆腐渣工程，在政府进行保障性安居工程这项措施的实施时也是也会受到社会舆论的影响。

　1.2.2 城镇保障性安居工程审计的业务流程 首先由施工单位（乙方）与建设管理单位（甲方）备齐各自需要准备的相关资料并交给审计处验收资料并登记，委托社会中介事务所并确定内审人员参与，审计处要参与甲方、乙方以及事务所的工程谈判，由事务所出具审核验证报告并开具审计费发票交审计，最后审计处出具审核表，审计处按报告编号登记、处理归档，甲方签字后领取审计报告及送审资料，同时付清审计费。（具体业务流程见图 1）

　 3 审计处验收并登记

　 图 1

　安居工程审计流程图 1.3 城镇保障性安居工程审计的内容 该工程审计工作的重点主要是对资金、工程、分配、政策等具体的方面进行审计工作。工作人员需要把资金审计作为这项工作的切入点，由于安居工程可以通过很多渠道筹集资金，所以在筹集资金的过程中也需要政府着重注意。需要关注中央和地方政府对这些预算资金的具体安排情况，调查政府是否没有充分利用专项资金。相关人员进行工程审计工作，主要是为了完成具体的工程，对安居工程的建设完工情况进行监督，保证审查工程有效进行。在监督过程中，如果看见企业有违法的行为需要及时揭露。相关人员也需要坚持公平审计处出具审核表

　 4 公正公开的原则进行审计工作。如果发现在保障性住房分配的时候有以权谋私的现象发生的话，也需要进行披露。对于政策落实审计工作来说，需要相关人员查看国家制定的税收等优惠政策是否真正落实到位，让优惠政策的效果发挥出来。

　2 城镇保障性安居工程审计的理论基础 2.1 新公共管理理论 新公共管理理论直接影响到了国外的行政改革内容。该理论并没有一个非常集中的概念，包含的内容也非常广。该理论已经融合了传统的公共行政学的内容，在原有的内容基础上再对该行政学内容进行创新。在具体实践中，有部分学者开始运用到新公共管理理论，也有很多学者对该理论发表了看法，对该理论进行了更加深入的研究。虽然如此，现如今该理论仍然没有一个完整统一的理论体系。公共管理理论在投入时间的时候也不被很多学者认可，这些学者认为这一理论的提出无法推动公共行政的发展 新公共服务理论要求，行政官员在充分关注公民的需求和利益的同时应与其建立起信任和合作的关系，明确政府服务的对象不应是顾客，而是公民。这里的“公民是在一个更广的范围内权利的亭有者和责任的承担者，有着共同的愿景而顾客只存在个人的利益。”现阶段的住房保降政策保障的对象是具有慈溪市户口的收入情况和住房情况均符合“双困”标准的家庭，这类低收入家庭是最先获得。

　2.2 受托经济责任理论 在社会文明的建设发展的过程中，人与人之间也有了托付财产的需求，在两权管理和多层管理体制的作用下会产生委托人授权的情况，从而也会产生委托经济责任。但是这些经纪人都是为了谋取自身利益，所以委托人和代理人进行收费的最主要原因就是让个人效用最大化，也就是因为这个原因，所以人们才开始进行审计工作产生一定的审计需求。换种说法就是政府审计需要监督、评估受托经济的具体实施情况，受托经济责任对现代会计审计来说非常重要。宪法和法律让政府拥有受托责任，政府有责任定期公布资源管理的具体情况让百姓了解资源管理的现状以及进程。因此政府与百姓之间就形成一种受托关系，这种关系称之为降级法律关系。

　2.3 社会保障理论 社会保障具体是指为了达到社会安定的目标，相关人员制定的一系列制度和措施。社

　 5 会保障的具体内容会受到社会因素的影响。因为人群的需要是不同的，所以社会保障的内容也应该做出相应的调整。社会救济、保险等内容都是社会保障体系的重要组成部分。社会救济和保险属于政府的保障内容，福利和安置工作属于政府的福利内容。改革开放之后，中国就加大了对社会保障体系的建设力度，争取为百姓创造出一个更加公平的社会。除此之外对城镇保障性安居工程进行公平公正的分配也是非常有必要的，需要对分配办法进行审查，在对保障型住房进行分配的过程中一定要依据相关的法律法规，根据住房规定把房屋分配给有需要的对象，并且这些房屋并不能用于商业当中。对保障性住房分配机制进行审计工作，比如需要对保障对象进行严格审查、公开透明的进行房屋分配工作、在人员入住之后相关人员进行科学的管理工作；对住房房源、出售和租赁情况进行核查，由政府对具体情况进行公开处理，在房屋出售过程中需要以公平的方式进行分配工作。当出现一些不正当的操作时，一定要严厉惩罚，从而保障社会安定。

　3 城镇保障性安居工程审计的现状分析 3.1 城镇保障性安居工程审计的现状 3.1.1 缺乏完善的法律依据

　 在 2008 年以后，审计署就开始重视政策方面的审计工作，为了更好的完成任务，不断推出国家出台的专项政策，比如安居工程就是审计人员的重点监督对象。但是审计署没有明确具体的审计原则、方法、步骤，也没有一个完整的法律文件，这就导致审计机关在进行审计工作中并没有可靠的依据，同时这种情况也会影响审计工作的进行。

　3.1.2 未建立完善的评价体系 第一，审计机关并没有一个独立的支出数据。工作人员在进行审计的过程中需要依靠非常多的外部数据作为审计依据，但是这些工作人员收集到的数据都是部门公开过的数据。只有工作人员获得真实的数据才能为其制定一个可靠的审计评价，但是工作人员在进行审计的过程中其实并不是独立进行的。第二，政策体系也没有一个明确的绩效指标。相关人员在进行审计的过程中无法依据具体的因素进行更加科学的分析工作，只能用一些价值判断标准去进行分析工作。最后得出的结果也无法保证科学和公正。第三，在评价体系当中基础性指标并没有一个很强的地位，同时也无法对审计工作造成非常大的影响。比如在安居工程的审计工作当中审计人员则需要依据相关的表格收集线索，但是在工作过程中却并没有重视这些基础指标的复核工作。很容易出现一些审计人员在收集证据的过程中减

　 6 少资源投入的现象，也没有按照相关的程序进行审计工作，让审计工作面临着更多的审计风险。

　3.2 实施城镇保障性安居工程审计的必要性分析 3.2.1 有利于住房保障政策落实和执行 因为安居工程的建设时间比较长并且需要有大量的资金投入，这就要求审计人员必须要对这项工程进行审计工作。对 2016 年安居工程的审计结果进行分析，发现那些用于商业用途的租房的租金已经被归还，同时国家也催促那些没有按时上缴的住房租金进行缴纳工作，审计署也下令整改申报材料不真实、相关部门执行力度比较低的问题，也能够表明实施城镇保障性安居工程审计有利于住房保障政策的落实与执行。此外中央制定了很多有关保障性住房的政策，比如经济适用房、廉租房和限价房等都是该政策的主要内容，现如今住房保障体系已经逐渐成熟。在对住房性政策进行改革的时候审计工作也一直在发挥着作用，让保障房建设的质量得到保证，从而可以让相关房屋建设有计划、更规范的发展下去。

　3.2.2 有利于保障民生、维护民意 主要是由政府带头推行安居工程的，该工程主要是为了帮助中低收入家庭解决住房困难的问题。待加大安居工程的建设力度的同时也可以更好的展现政府的工作能力，政府需要了解群众居住情况、满意度和当前这些基层群众的居住条件，通过自己的努力，让社会贫富差距不断缩小，让社会变得更加稳定。

　落实住房资金、对资金规模和使用管理情况进行一个全面的监管，找出具体过程中出现的问题，对资金进行管理、建立完善的后续管理制度，让中央制定的要求和规定可以更好的落实下去，让人民群众的利益得到保障。

　3.2.3 有利于加快审计机关转型 工程管理、政策分析等内容都是安居工程的主要内容。为了更好地满足审计工作的需求，审计机关需要定时对审计人员进行专业的培训，让审计人员的专业素养不断提升。这样才能让审计人员更好的进行审计工作，所以在对安居工程进行审计的过程中也需要让审计人员的综合素质得到提高，让审计人员的能力得到锻炼。

　4 慈溪市保障性安居工程审计案例分析

　 7 4.1 慈溪市保障性安居工程审计项目介绍 2010 年之后慈溪审计局在 10 年内进行保障房的审计工作，并且获得了明显的成效。在相关人员进行审计时已经让住房建设的主线变得更加完整，工作人员从立项、资金、分配等具体的环节进行审计工作，让制度变得更加完善，同时运用科学的方法进行审计工作。对在实行保障性住房建设时出现的问题进行揭示，比如有些申购人通过骗购的方式获取房屋资源、建造的房屋空置率比较高、没有对房屋进行科学的统筹计划等。根据上述现象慈溪市政府制定了 10 多条相关政策，审计人员做出的报告也得到了市领导的认可并且取得的成果在整个审计局中都是比较大的。对保障性住房进行全面审计工作，在具体的分配阶段也需要对保障房进行监督，发现有人违规获得保障房的时候需要相关的人员写出报告对有关人员进行严厉处分，高效率的制定保障性住房退出机制。

　4.2 慈溪市保障性安居工程审计内容 4.2.1 制度审计 审计政府出台的这些住房政策，对政策的落实情况和执行情况进行详细分析；对上级机关制定的政策的具体内容进行判断，通过思索判断政策的落实程度。比如制定的住房指标是否合理、是否可以公平公正的进行分配、制定的制度是否全面等等。

　审计部门关注慈溪市安居工程的政策是否落实，参考具体的政策对保障性安居工程用地进行合理规划。并且避免把保障性安居工程用地当成商品房进行售卖的情况，之后需要落实税收的优惠政策，让国家制定的各种政策都可以顺利执行。

　4.2.2 建设过程审计 在保障性住房建设的实施过程中都要进行审计工作，主要对投资立项、开工、竣工验收的具体阶段进行管理审计工作，之后也要完善后续的分配工作。

　慈溪市在进行项目审计的时候，考虑到合同的签订、遵守、变更情况，根据相关的控制制度进行科学的管理工作。并且工程结算对于整个项目来说也是非常重要的。建设时间比较长、投入的资金数额比较多，为了达到弥补企业在施工过程中投入资金过多的现象需要提前结算工程价款，主要有中间和年终结算两种方法。需要在整个项目完工之后再次进行核算工作。在制定会计科目的内容的时候，也需要结合承包商的情况。除此之外还需要关注岗位划分、策略、预算、价格管控工作、竣工决算等具体内容。

　 8 4.3 慈溪市保障性安居工程审计结果

　 4.3.1 资金管理不严格 在资金管理不严格的方面主要有两方面的问题。第一就是资金没有太高的预算执行率。通过相关数据审计人员表明在 2018 年国家总共投入了 3630 万元的房屋专项资金，但是实际上只有 29.09 万元的资金得到了合理安排，发现只有 8%的预算执行率。资金的使用效率比较低就说明政府部门并没有对资金做到科学管理，也没有合理安排资金。第二是收支两条线的管理模式并没有落实到位，结合相关数据审计人员发现全国总共有 242.85 万元的租金没有按照相应的法律规定进行管理工作。财政部、发改委等部门一起制定了安居工程的资金规定，政府对租赁住房进行投资从中获得收入，根据相关法律发现这些收入并不受税收管理的影响，实施收支两条线的政策。把相关的租金收入也用来偿还租赁住房的贷款，其他的资金可以维护公共租赁房。同时相关的财政部门也要对这笔资金进行科学的管理，让具体的租金按照国家规定缴库并且在法律认可的情况下对这笔资金进行使用。

　4.3.2 工程建设程序不合理 工程建设程序不合理的问题主要是三方面内容。第一就是有一部分项目并没有按照国家规定进行招标工作，有些项目更是直接省去了这项招标工作。招投标程序不合理一直是慈溪市相关部门需要注重的问题。在具体投标过程中那些政府人员会与企业之间进行串通，让招标的时间更改之后贪污一部分资金，这种现象会让资金大大浪费。第二是审批联系单不符合法律规定。审批单的编号不符合法律规定、没有单位签署意见、在没有经过批准之前，就对联系单进行变更。第三就是没有健全的工程建设手续。审计人员发现在 2018年进行的农村危房项目中，在没有获得资格鉴定的情况下就对该项目进行实施工作。

　4.3.3 后续管理不到位 慈溪市保障性安居工程住房管理工作中总共有三个方面的后续管理问题。第 1 个就是这些工程房源出现空置的现象。在 2018 年审计人员通过调查发现总共有 265 套房源在三年之内都没有合理利用，让资源严重浪费。第 2 个就是相关的配套设施比较滞后，在完成保障房住宅区的建设工作之后电力、污水处理工作并没有能够跟得上这些建设的进展，对于那些已经入户的居民来说严重影响到日常的生活情况。

　4.4 慈溪市保障性安居工程审计存在的问题 4.4.1 审计取证时缺乏统一的审计依据

　 9 国家制定保障性住房政策之后，明确规定了安居工程的建设内容、申请者的条件、分配工作等具体内容。政府也纷纷响应国家的号召制定了一系列政策配合国家政策的实施。但是这项民生工程的规模比较大，没有一个适合的法律法规可以保证这项工程的运行，同时国务院也没有对相应的工作进行规范。依靠发布委制定的这些文件会对工程的权威性和约束力造成非常大的影响。这种现象都会对安居工程的建设造成非常大的影响，不利于住房保证制度的运行，让各地住房保障的相关规定无法统一。审计人员在工作过程中由于没有统一的审计依据，无法对工程的实施情况进行专业判断，这也会对安居工程的实施情况产生非常大的影响。

　4.4.2 审计人员结构和综合素质有待提高 在审计公告中也揭示了安居工程在具体实施过程中面临的问题，但是这些问题并不是所有实施过程中出现的问题。根据调查发现慈溪市的审计部门较少，只有 7 名审计人员，这些人员都是中年人。有 6 个人是进行了财会和审计方面的专业训练，有一个人之前是做文秘工作的。在这些审计人员进行审计过程中并没有运用计算化技术，专业素质也不高并且人员数量也不多。人员结构、综合素质条件的限制制约都会对审计工作造成非常大的影响，这些人员在进行审计工作中也会产生一些审计风险，让审计的质量无法得到保证。所以根据这种情况必须要组建一支专业化的人才队伍。

　4.4.3 审计范围狭窄 对慈溪市的审计内容进行详细分析，发现慈溪市的审计人员的工作重点主要是对资金的使用情况、国家制定的政策制度落实情况进行审计工作，没有对慈溪市的安居工程的质量、布局和具体的收益情况进行审计工作。这些审计内容也是百姓想要知道的具体内容。譬如在 2011 年广西的保障房钢筋质量不合格的情况被曝光，并且青海投资的移民安置工程还没有进行完工也出现了质量问题。如果媒体并没有对这些问题进行曝光，那么百姓可能并不知情，从而造成更加严重的后果。虽然这几年国家已经把安居工程的质量情况归入审计工作范围之内，但是审计人员的专业素质比较低并没有能力对工程质量进行审计工作，在审计的过程中也会存在着不小的盲区和风险。

　4.5 慈溪市保障性安居工程审计存在问题的原因分析 4.5.1 审计依据不统一 审计人员把安居工程有关的法律法规作为具体的审计依据，在审计人员进行审计的过

　 10 程中要根据这些法律法规进行具体的判断工作。例如在 2007 年政府制定了有关经济适用房的管理条例，根据相关法律法规规定这些经济适用房的面积应该在 60 平方米左右。但是审计人员通过调查发现在 2009 年政府制定的相关措施中把经济房的建筑面积扩展到了90 平方米。并且高层住宅的面积也会上升到 15%~20%左右，如果根据这个法律规定进行实施的话，那么本市的经济适用房面积就会达到 108 平方米。国家规定的 60 平方米的面积是经济适用房的面积，所以这之间的差距非常大。虽然这个问题已经出现了，但是政府并没有制定相关的政策对这问题进行解决。不仅是慈溪市一个省市，其他的地方也有出现这种情况发生。审计人员通过调查在进行取证的时候，由于没有相应的审计依据，所以并没有办法对这种现象进行判断。

　4.5.2 审计机构中缺少高素质复合型人才 审计人员需要对安居工程的规划、质量、效益等情况进行评估，所以安居工程的审计工作是非常复杂的，需要了解国家制定的宏观政策同时也需要知道政策的实施情况，审计工作，就需要让审计人员拥有比较高的专业素质，需要掌握专业知识和技能的同时，也需要让自身的依法审计能力得到增强。让保障性安居工程的规模可以不断增加，由于审计人力资源是固定的，所以必须要让组织培养出高素质的专业人才。并且审计人员一定要坚持公平公正的原则，拒绝外来诱惑，保持严谨的职业道德和操守。但是现实生活中这些审计人员的专业素质达不到要求，也并没有运用现代审计技术进行审计工作。这些现象都限制了保障性安居工程的发展。

　4.5.3 审计重点的偏移 审计工作是独立客观进行的，最主要的目的其实是为了想让组织的运作效率不断提升，让组织的价值得到发挥。当前审计工作主要有监督和服务两种。但是我国其实是在一个特殊的背景之下才开设审计这个工作的，审计人员进行工作的时候往往把关注点关注到了财务收支是否真实符合法律方面。对于审计重点来说，城镇保障性安居工程建设审计人员的工作重点主要是对资金或者是有关政策的问题进行工作，而对于真正的老百姓想了解的内容却没有进行公布，导致审计重点以及审计范围偏移、狭窄。

　5 完善城镇保障性安居工程审计的保障措施 5.1 建立健全保障性安居工程审计的法律法规 虽然对于安居工程，我国曾经也制定了很多法规，但是这些法规的约束力非常小并且

　 11 也没有让社会群众重视起来。国家制定的这些政策并没有得到很好的落实，地方政府的实行情况与中央预想情况不一样。所以，国家需要再次制定操作性比较强的法律法规来保障安居工程。也要明确规范资金、工程建设和住房的管理行为，让政策可以更好的实行下去，防止出现地方政府钻空子的现象。政府也需要进行宏观调控，在安居工程的审计过程中政府需要把国家的法律和制度运行到具体的审计工作当中，需要审计人员揭露一些企业违法的行为，也要勇敢披露地方越级中央的现象，如果发现上述现象的话需要及时告知有关部门，让我国安居工程可以顺利实行，同时也让安居工程的效果得到发挥。

　5.2

　5.2.1 优化审计队伍的结构 在进行人才招聘时更应该注重的是人才的专业背景，而不只是局限于在财务审计里头挑选审计人才。对于人才培养方面的内容，会将计算机审计的相关内容加入到审计人员的培训课程中，把审计人员的学习效果、培训效果当作绩效的一项考核标准，从而达到促进在职审计人员不断提高自身审计能力的作用。鞭策审计人员在日常生活中多多汲取与审计相关的知识，防止临时抱佛脚的情况发生减少对审计工作效率造成的影响。对审计队伍的结构进行优化，保障性安居工程的审计需要多个领域的人才共同进行，在审计时需要向社会招纳各界专业人士作为项目成员加入审计组当中，每个专业的社会人士可以对各自专业上的问题进行详细的分析解答，帮助审计组完成审计工作，进而推动保障性安居工程审计的发展。

　5.2.2 加强与各部门的沟通联系 审计部门的内部人员和外聘的社会专业人才各尽所能、取长补短、资源共享、合作共赢，以最优化的方法促进审计项目稳中有序的进行。而且，保障性安居工程的审计不仅与审计机构有联系，还与财政、国土等政府部门有着不可分割的联系。在审计过程中审计组应该加强和其他部门之间的沟通联系，保证各部门之间的信息可以正常传达，保证审计工作的正常开展。

　5.3 扩大审计范围 5.3.1 利用先进的审计技术提高审计效率 工作人员可以利用更加科学的审计方式让审计效率不断提升。第一，需要让传统的审计方法不断完善，在具体审计过程中需要让账项和制度结合在一起。第二，需要让审计工

　 12 作机制变得更加完善，可以制定考核奖惩机制，让员工之间的竞争力增大。第三，运用比较先进的信息技术，把计算机技术运用到审计工作当中。第四，调整审计理念，需要让审计人员知道审计工作的重点，完成工作之后也要对相关部门进行监督。此外，利用先进的审计技术，可以提高工作效率，规范审计工作实现电子化工作。

　5.3.2 积极开展保障性安居工程审计 第一，加强宣传力度。让审计人员对相关的法律法规有一个正确的认识。要让被审单位更加主动地配合审计人员进行工作。第二，保障服务质量。审计人员需要进行文明审计工作。被审单位也需要加强能动性。第三，需要重视交流和沟通，了解更加科学的审计工作，让被审单位的积极性不断提高。让全民都意识到对安基工程进行审计工作的重要性,从而多方面开展审计工作,不要仅局限于资金方面的审查，要扩大审计范围向建设、运营、分配、管理等方面的审查转变 。

　6 结论 在这几年里，保障性安居工程的审计过程是一个逐渐成熟的发展过程，伴随着审计法律法规的调整、改变和进化，是从专项审计调查走向正式审计，从多年连续审计走向不同审计方法审计的演变过程。本篇文章从审计的一般性特点的角度上进行分析提取和归纳整理这个阶段保障性安居工程审计工作开展的相关内容。当中，在本篇文章中对于大部分现实中本身存在的以及刚刚发生的问题都止步在问题的发现和问题的提出阶段，对于怎样结合实际来解决问题还处于摸索阶段，还需要在实践和理论过程中不断努力和研究，在具体的审计工作过程中不要停下思考的步伐，不断开创出新的观点和理论，创造出更多新的成果。

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