混合所有制改革要重视风险控制与合规建设

刘纪鹏 刘彪

刘纪鹏

《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》作为国企改革的纲领性文件将混合所有制改革作为重要内容展开了详细论述和部署，党的十九大报告又提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，对其又进行了进一步的丰富。自2020年起，国企改革“三年行动方案”作为推进国企改革的重要蓝图，也提出要继续深入推进国有企业混合所有制改革，完善混合所有制企业经营机制，混合所有制兼顾国有资本和私有化民营资本两方面优势，是深化国企体制改革的有利探索，目前三年已过半，从快速推进到打牢基础，这一过程中同样需要关注企业的风险控制，重视合规运营机制建设。

国有资本监管的整体思路升级

对国企风险防控提出新要求

从提出混合所有制到现在，我国的混改已取得显著的成效，对于推动市场经济发展作出积极贡献。但混改过程中也出现了三个主要的风险来源点，第一是企业产权上由于进行混改，资产和财务情况更加复杂，需要重点防范财产上出现国有资产流失情况;第二是治理权上，国有企业和非国有企业的经营管理发生碰撞，整体也更加需要应对进一步市场化带来的挑战;第三是战略上企业混改后资源仍然需要整合，不同资本之间在经营理念、管理模式等方面不易形成统一。

无论是“22号文”提出要向“管资本为主”进行转变，还是从党的十九大提出“推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”，从国企到国资，监管整体的思路已有提档升级，自然对如何推动国资企业行稳致远高质量发展有了新的要求。

随着经济的持续发展，国家对于混合所有制的改革也逐渐深入，尤其是市场经济体制的发展，使国有企业面临更大的生存压力，急需进行体制改革，以适应新形势的发展。目前各地国有企业的股权多元化及混合所有制改革的持续深入推进、取得了良好效果，相较之下，混合所有制企业的风险防控与合规运营机制方面的改革还处于探索阶段，亟需围绕《国企改革三年行动方案（2020-2022）》提出的要求，在全球竞争加剧、内外风险叠加的背景下，针对企业经营管理过程中的实践问题，形成目标清晰、切实可行的政策指南和操作框架。

混改企业风险防控

要区分管理风险和经营风险

以三年行动方案对国企风控与合规的总体要求为出发点，应着重分析混合所有制企业的管理风险和经营风险，探寻风险防范路径，最终系统构建混合所有制企业的风控与合规运营机制。

企业的管理风险主要指内部运营本身存在的机制风险。我国的国企改革先后经历了扩大企业自主权、承包、抓大放小等一系列的探索，尤其是1993年《公司法》颁布后，国有企业开启了股份制改革之路，并按照《公司法》的要求设立了董事会和监事会，形成了公司治理的基本架构，企业的治理也开始成为决定国有企业能否稳健、规范发展的重大问题。推进企业混合所有制改革的过程中，公司治理问题依旧突出，包括国有股东的“一言堂”现象、政府对国有企业的直接干预、决策机制不健全、信息披露透明度低、“新三会”与“老三会”的关系等，这些都是治理风险需要解决的重点任务。

企业的经营风险主要指对外经营过程中的风险。这一部分风险本身也存在于传统国有企业的经营之中，混合所有制经济体对外经营风险防控既是企业自身稳健發展的需要，也是建设高水平社会主义市场经济体制的重要支撑。可以从战略发展风险识别、评估及防范措施，财务风险识别、评估及防范措施，审计风险识别、评估及防范措施三个角度具体开展。

充分发挥党的领导优势

实现与公司治理有效对接

党的领导是中国特色社会主义根本的制度优势，在公司治理中努力发挥党的引领作用能够促团结、聚人心，也能通过党组织的协调获取资源、增进效率。混合所有制企业虽然在产权结构上多元化、市场化，但涉足的行业大部分还是属于关系国民经济命脉的行业，有效发挥党组织的作用对于推动混改企业做大做强、防范各类风险有着重要意义。

随着国资改革一系列配套政策的出台，如何正确处理好党与国有资本的关系，探索党科学、高效地管控国有资本的中国模式，是稳定企业发展和国资干部队伍，调动企业家主动作为的关键。加强党的领导必须进行顶层设计，着力推进具有中国特色的国有企业法人治理结构改革。党的领导不是直接渗入企业的具体经营，而是应该通过国有资本这只无形之手有效指引国有控股、参股的混合所有制企业的发展方向，而国资委和国有资本运营公司则负责对资本进行具体运作和日常管理，这即是党与国有资本相结合的有效实现方式。

国资委和国有独资的国有资本投资、运营公司，可以根据对下级所出资企业的股权比例进行党组织的分类管理，如对独资或控股的国资出资企业进行直接上下级管理，而对国资只是参股的出资企业，则可通过发挥参股企业党委领导作用，进行党组织的属地化管理。对于如何在制度层面夯实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，可以通过党建入章加强党对资本的管控，也可以通过讨论前置确保党委对企业重大问题的把关监督。

加强企业合规建设开展主动合规管理

从企业从事经营活动的宏观环境看，国内进一步迈向市场化、法治化、合作化，而国外不确定性和对抗性的风险则始终存在。2013年法国阿尔斯通集团锅炉部全球负责人弗雷德里克·皮耶鲁齐被美国司法部指控涉嫌商业贿赂，最终阿尔斯通的电力业务也被行业竞争对手美国通用电气公司收购。近几年，从中兴通讯被美国处罚、中铁建被世界银行实施制裁，中国企业因合规问题遭受的处罚屡见不鲜。在全球竞争中，既需要解决“卡脖子”的各类技术问题，也需要对在所经营领域、地区的法律、法规，地方政策、文化充分掌握，真正做到硬实力和软实力的双向提升。

2018年，国家发改委、中国人民银行等7部门联合印发了《企业境外经营合规管理指引》，要求企业在对外贸易、对外投资中都掌握具体要求，确保经营活动全流程、全方位合规，不过文件主要还是关注海外贸易。今年6月，最高检、贸促会等九部门联合发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，进一步打开了国内企业进一步重视合规管理的局面。混合所有制改革企业，在进行体制变革的过程中，应以此为契机重点推进企业合规的制度体系、组织体系、运行机制建设，同时还应该加强树立企业合规、风控的文化，把重视法律规范与商业道德规范结合起来，真正做到产权多元而管理稳健。

混合所有制改革作为国资改革的重点内容，深刻分析当前国内外宏微观背景，既要研究全球经济换挡和贸易摩擦加剧背景下的混合所有制企业如何防范治理风险、合规运营的问题，又要结合中国实际，从中国道路、中国模式的角度，全面、系统地进行国有企业落实三年行动方案的探索，将混合所有制企业转变为具有市场竞争力且合规运行的现代市场主体，做到识别各类风险、评估风险程度、提出风险防范措施，在产权改革和体制变革中搭建企业的风控合规体系，蹄疾步稳，这样才能真正将改革引向深入。

作者单位：

刘纪鹏，中国政法大学资本金融研究院院长，国务院国资委法律顾问;刘彪，中国政法大学商学院法商系讲师

本文为中国社会科学院国有经济研究智库《混合所有制企业风险控制与合规运营机制研究》课题的阶段性研究成果。

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